“意见”原属党的机关公文，《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)，首次将“意见”列入了中国共产党机关公文文种；2001年，《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)将“意见”正式列入了国家行政机关的公文文种，“意见”从而成为行政机关使用频率较高的法定公文。但在实际运作当中的歧义较多，如：一些基层行政机关运用“意见”时，不甚明了其在上行、下行、平行中的应用范围；甚至还会混淆意见与报告、决定、通知、函等文种的适用范围；或者划不清法定公文“意见”与非法定公文“意见”的界限等。

“意见”的内涵与类型

各机关在工作中经常会遇到一些新的情况和问题，如果原有政策规定不够明确，或不相适应，就需要上级机关进行正确、及时的指导，以提出见解、措施，规范人们的行为，为下一步完善和制定有关法律法规做好必要的准备。而指导工作又不能使用刚性很强的“决定”等公文文种，那么，“意见”作为法定公文文种，既成为下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法等方面建议的渠道，又成为上级在发现下级遇到有关重要问题时，提出见解和办法措施，对下级予以指导的途径。在多年的实践中，“意见”较好地解决了呈转性公文中长期存在的难题和上级在指导工作中的弹性问题。

意见的实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其见解中的态度是诚恳的，即使是下行文中的“意见”也没有决定或者通知等文种的强制性那样强烈。作为上行文或平行文的“意见”，必须以“知无不言，言无不尽”的态度，对上级或平行机关提交本机关的建设性见识，充分发挥好参谋作用。

在实践中，“意见”常见的类型有两种：

直接提出意见。直接意见是发文机关为指导工作直接提出自己的看法和措施。如《国务院办公厅关于扶持家禽业发展的若干意见》(国办发〔2005〕56号)，它根据当年入秋以来，我国局部地区又发生高致病性禽流感疫情，给全国家禽业的稳定发展带来明显冲击的情况，提出了九条切合实际而又具有科学见地的扶持家禽业发展的意见，下发全国各地。直接意见可以上行、下行或平行。

间接呈转意见。常见的有转发上级机关的意见和批转下级机关的意见两种方式。如《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》(粤府办〔2005〕80号)，就是转发上级机关的意见；再如《国务院批转证监会关于提高上市公司质量意见的通知》(国发〔2005〕34号)，就是将证监会提出的关于提高上市公司质量的意见转发给全国各地和相关部门。这些例子其实已经变成了转发或批转通知了，办理时便要注意“通知”的刚性和“意见”的弹性相结合。

“意见”在上行、下行与平行中的要求不同

“意见”上行。“意见”上行的主要内容是“对重要问题提出见解和处理办法”。如果这些上行内容涉及到汇报工作、反映情况、答复询问、请求批准事项等一类的事，则分别由“报告”、“请示”来承载；其余重要问题则用“意见”来负责沟通。

上级对上行的“意见”，应该按照“请示”的行文程序与要求去办理。发送“意见”的部门，如果在上行的“意见”中涉及到其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商一致后，方可联合向上行文；如果部门之间仍有分歧，在主办部门出面协商仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方的理由和依据，提出建设性意见，并与其他部门会签后，报请上级机关来决定。上级机关应当对下级机关报送的“意见”做出处理或者答复。

“意见”下行。“意见”频繁下行，涉及内容也相当广泛。它常常对下级产生普遍的指导意义。所以，下行“意见”写作时，首先要明确发文目的和指导思想，明确政策界限，内容要充实，理由要充分，处理办法、措施和意见要具体、清楚、直截了当而具有可行性。下级对上级的“意见”的执行事项和要求，必须严格遵守。无明确要求的，则可参照执行。

“意见”平行。“意见”作为平行文，所提出的见解只供对方参考。如，起草规范性公文时，往往需要征求有关部门的意见，有关部门在提出意见时，过去用“函”回复，《办法》实施后，就应改用“意见”来回复对方了。平行文提出的“意见”，仅供对方参考，不能强求对方接受；同时，回复的“意见”要做到观点鲜明，法律、政策依据明确、充分。

“意见”与相近文种的区别

上行的“意见”，容易跟“报告”混淆；下行的“意见”，又容易与“通知”、“决定”混淆；平行的“意见”，容易与“函”混淆。

“意见”与“报告”的区别。“意见”上行时，与“报告”的相同之处是具有“报阅性”，但是，意见与报告的分工不同。《办法》将“报告”中原有三项职能中的“提出意见或建议”一项调整给了“意见”，使行政机关公文中的“报告”职能只保留了“向上级机关汇报工作，反映情况”和“答复上级机关的询问”。

“意见”与“决定”和“通知”的区别。“意见”下行时，与“决定”和 “通知”的共同之处是，都可向下级部署工作，提出工作政策、原则、方法和措施，但也有区别。“决定”的职能是“适用于对重要事项或重大行动做出安排”，或者是经过会议讨论决断(但并非法定要求)的重要事项与行动安排。写作重点是要明确做什么和怎么做，一般不说明为什么要这样做。而“意见”则要求“对重要问题提出见解和处理方法”，讲“见解”必须以理服人，所以在阐述时，往往都是做什么、怎么做与为什么这样做相结合。意见里的“重要问题”并非“重要事项”和“重大行动”。这是两者的根本区别。

“意见”和“通知”的相似点是，都用来“传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项”，目的是解决问题。不同点是，“意见”针对的是“对重要问题提出见解和处理办法”，重视阐明有关指导思想、相关政策，提出具体措施和执行要求，发挥的是指导功能；而“通知”则是传达需要下级办理、周知或者执行的“事项”，发挥的是“知照”功能。

考察“意见”、“决定”和“通知”在职能上的区别，需要特别记住几个关键词语：“决定”针对的是“重要事项或重大行动”；“通知”则包含着一般“事项”；“意见”针对的是“重要问题”。可见，在具体使用上，“决定”与“通知”的区别应侧重在重要的程度上，而这两者与“意见”的区别侧重在“事项”与“问题”上。

“意见”与“函”的区别。“意见”与“函”的相同点是，都可用于平行，都具有商洽职能。不同点：“函”作为平行文种，适用于不相隶属的机关行文，不分地区、系统、级别，也不分党、政、军、民、群团、企事业单位，只要有公务沟通、协调、商洽、答复，均可用“函”相互行文。“函”的适用范围很广，既可“商洽工作”，又可“询问和答复问题”，还可“请求批准和答复审批事项”。“意见”用于平行时，只有在对方征求意见时，应对方要求提出供对方参考的见解或办法，才使用“意见”。这一职能过去也由“函”来承担，现在则用“意见”回复。就这点来说，作为平行文的“意见”，具有被动性行文的特征。

“意见”与非法定公文的“意见”的区别

“意见”是《条例》和《办法》规定的法定公文文种。但在非法定公文中，也常常会见到有使用“意见”的情况。非法定公文的“意见”，主要出现在计划类的应用文文种中。因为计划有许多别称，如：长期计划有规划、纲要、设想等；短期计划有方案、打算、意见、安排等。这里的“意见”就是非法定公文。

公文“意见”与非法定公文意见的明显区别在于：非法定公文中的“意见”属于计划，要求在文章中阐述清楚在某段时间范围内，解决好某个问题的指导思想、政策要求与措施办法，它不使用公文形式下达，往往是在一个会议上或者小组讨论时阐发；而法定公文中的“意见”主要是针对现实工作中的“重要问题提出见解和处理办法”，并以公文形式送达，下行意见有时并没有明确的要求，只是原则性地表达看法。法定公文“意见”的正文写作，一般由发文缘由、见解办法、执行要求组成。见解办法的写作是“意见”的核心部分。特别要注重见解与办法符合实际以及具有操作可行性。这是法定公文“意见”写作的重中之重。